Acordo de cooperação: o que muda quando não há repasse?

O que define o acordo de cooperação

O que separa o acordo de cooperação dos outros dois instrumentos da Lei 13.019 é o dinheiro: termo de colaboração e termo de fomento envolvem transferência de recursos financeiros — e se distinguem entre si por quem propõe a finalidade, a administração pública ou a organização (art. 2º, VII e VIII) —; o acordo de cooperação, não.

Lei 13.019 · art. 2º, VIII-A

acordo de cooperação: instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros;

É parceria para todos os efeitos: o art. 2º, III inclui os acordos de cooperação na definição. Isso importa em cada artigo que a lei escreveu falando de “parceria” sem qualificar o instrumento.

Em regra, sem chamamento público — com uma exceção nomeada

A regra e a sua exceção estão em artigo próprio, não entre as hipóteses de dispensa do art. 30.

Lei 13.019 · art. 29

Os termos de colaboração ou de fomento que envolvam recursos decorrentes de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais e os acordos de cooperação serão celebrados sem chamamento público, exceto, em relação aos acordos de cooperação, quando o objeto envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial, hipótese em que o respectivo chamamento público observará o disposto nesta Lei.

Não há repasse, mas pode haver patrimônio indo para a organização — um imóvel em comodato, um veículo doado. Quando isso acontece, o chamamento volta, e volta integralmente: “observará o disposto nesta Lei”. As hipóteses de dispensa e de inexigibilidade, que são outra porta, estão em quando o chamamento pode ser dispensado ou é inexigível.

O que cai

Aqui a lei foi cirúrgica.

Lei 13.019 · art. 33, § 1º

Na celebração de acordos de cooperação, somente será exigido o requisito previsto no inciso I.

O inciso I exige normas de organização interna que prevejam expressamente objetivos voltados à promoção de finalidades de relevância pública e social — os demais incisos, e as dispensas de organização religiosa e de cooperativa, estão em o que o estatuto da OSC precisa prever. Caem a destinação do patrimônio em caso de dissolução (III), a escrituração de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e com as Normas Brasileiras de Contabilidade (IV) e os requisitos de tempo de existência, experiência prévia e capacidade técnica e operacional (V).

Há um degrau a mais. As organizações religiosas são dispensadas dos incisos I e III; as sociedades cooperativas, dos incisos I e III, devendo atender ao inciso IV e à legislação específica (art. 33, §§ 2º e 3º). Com uma delas, nem o inciso I — o único que o § 1º preservou — é exigível.

O caput e os incisos do art. 35 igualmente não alcançam o acordo: condicionam “a celebração e a formalização do termo de colaboração e do termo de fomento” a seis providências — chamamento, dotação orçamentária prévia, demonstração de compatibilidade, aprovação do plano de trabalho, parecer de órgão técnico e parecer jurídico (I a VI). A designação do gestor e a da comissão não são incisos: estão nas alíneas “g” e “h” do inciso V. O § 1º do art. 35, esse, alcança o acordo, por remissão expressa do art. 42, V.

O que não cai

O art. 34 fala em “parcerias previstas nesta Lei” e não traz ressalva: certidões de regularidade, estatuto ou certidão de existência jurídica, ata de eleição, relação de dirigentes e comprovação do endereço seguem exigíveis pela letra do artigo — a lista inteira está em quais documentos a OSC precisa apresentar para celebrar. A tensão merece registro, porque é o argumento que se usa em sentido contrário: o art. 34 mora na Seção IX, “Dos Requisitos para Celebração do Termo de Colaboração e do Termo de Fomento”, e o art. 28 manda verificar esses documentos depois da etapa competitiva do chamamento.

Continuam valendo as vedações do art. 39, que alcançam “qualquer modalidade de parceria prevista nesta Lei” e estão em quem fica impedido de celebrar parceria; a eficácia condicionada à publicação do extrato, que o art. 38 impõe também ao acordo; a publicação da relação das parcerias e dos planos de trabalho (art. 10); e as sanções do art. 73. As cláusulas essenciais do art. 42 valem igualmente — o caput nomeia o acordo —, com os incisos de dinheiro marcados como “quando for o caso”: valor e cronograma de desembolso (III), contrapartida (V), conta bancária específica (XIV). A obrigação de prestar contas, com definição de forma, metodologia e prazos (VII), não tem essa ressalva, e o plano de trabalho é anexo obrigatório (art. 42, parágrafo único).

A prestação de contas continua devida

Aqui mora o erro mais caro sobre o acordo de cooperação: concluir que, sem repasse, não há prestação de contas. O que é privativo dos dois termos é pouco — o art. 66, que lista os relatórios de execução do objeto e de execução financeira, e o marco do art. 69, caput, que conta o prazo da aplicação dos “recursos recebidos”, inexistente onde não houve repasse.

O resto do capítulo foi escrito para “parceria” e “prestação de contas”, sem qualificar o instrumento: a definição do art. 2º, XIV; o art. 63, caput, que manda observar as regras da lei além dos prazos e normas de elaboração constantes do instrumento e do plano de trabalho; o art. 63, § 3º; o art. 64; o art. 65, que põe a prestação de contas e os atos que dela decorram em plataforma eletrônica, com visualização por qualquer interessado; e os arts. 70 a 72, do saneamento à avaliação das contas.

E há uma regra que passa batida, porque não está nesse capítulo.

Lei 13.019 · art. 49, caput

Nas parcerias cuja duração exceda um ano, é obrigatória a prestação de contas ao término de cada exercício.

“Parcerias”, sem recorte de instrumento — e o acordo de cooperação é parceria.

Onde a lei é silente

O conteúdo do plano de trabalho está no art. 22, escrito para “parcerias celebradas mediante termo de colaboração ou de fomento”: a lei exige o plano como anexo do acordo, mas não lista o que ele contém. O gestor (art. 2º, VI), a comissão de monitoramento e avaliação (art. 2º, XI) e o relatório técnico do art. 59 são definidos só para os dois termos — e fica sem resposta expressa quem exerce, no acordo, o papel que o art. 64 atribui ao “gestor da parceria”. O monitoramento em si continua devido: o art. 58 fala em “cumprimento do objeto da parceria”.

O que o decreto do seu ente pode mudar — e o que não pode

O regulamento local tem espaço largo onde a lei é silente: pode definir o conteúdo do plano de trabalho, o modelo do instrumento e quem acompanha a execução. E tem um dever, não uma faculdade: o art. 63, § 3º diz que “o regulamento estabelecerá procedimentos simplificados para prestação de contas”.

O que ele não pode é reintroduzir, como obrigatórios, os requisitos que o art. 33, § 1º afastou; dispensar o chamamento público quando o objeto envolver comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial; afastar a plataforma eletrônica de visualização pública do art. 65, fora da transição que o art. 81-A, II abre aos municípios de até cem mil habitantes; nem dispensar a prestação de contas ao término de cada exercício quando o acordo durar mais de um ano (art. 49). E não pode chamar de acordo de cooperação um ajuste com transferência de recursos financeiros: aí o instrumento é termo de colaboração ou termo de fomento.